銀行-國有銀行改革之決策路徑解析_研究報告

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決策突圍

　　2003年5月19日，北京，“非典”流行，街上人流稀少。

　　上午10點，中南海國務院第三會議室。橢圓形的會議桌邊，圍坐著國務院總理溫家寶、副總理黃菊，以及中共中央金融工作委員會副書記閻海旺、財政部時任部長金人慶，正在籌建的中國銀監(jiān)會“候任”主席劉明康等。

　　中國人民銀行行長周小川從包里拿出一疊文件，說是文件，其實只是一摞打印好的PPT報告文稿，每份文稿只有19頁幻燈片。

　　一同前往的，還有時任央行副行長吳曉靈，央行研究局局長謝平。

　這次會議頗不尋常，以往的國務院匯報工作，早在頭一天就將匯報材料遞交秘書局，并轉交到國務院領導手中，這一次，顯然參會者們在開會時才拿到材料。

　　據(jù)說這份PPT共19頁，每一頁均文字寥寥，提綱挈領地描繪了國有商業(yè)銀行改革的代價、資源運用、操作過程、配套措施及操作風險等。

　　據(jù)熟悉當時改革情況的人士向記者表示，直到黨中央、國務院確定以此為藍本進行改革后，才把這份PPT文件中的操作部分，真正形成文字稿。

　　正是這次匯報，拉開了中國國有商業(yè)銀行一次最徹底改革的序幕。據(jù)一位參與改革思路設計的人士對記者評估，當初設計的方案，有70%~80%以上都得到了實現(xiàn)，“這在中國三十年的重大改革中已屬不易”。

　　據(jù)一位了解匯報的人士回憶，整個匯報是按照這份PPT的順序逐頁進行的，首先就對這次改革的“宏觀理解”做了說明。該部分開宗明義提出了“國有銀行不良貸款是最大的金融風險，其財務重組涉及重大資源運用，其規(guī)劃是央行各項工作五年規(guī)劃及政策取向的先決條件”。

　　之所以稱“先決條件”，因為四大行資產規(guī)模占當時銀行體系約70%，如果不良資產不解決，運營機制不理順，央行的貨幣政策就無法傳導，國民經濟運行就缺乏有效的金融支持。

　　實際上，到2002年下半年及2003年初，國有銀行的不良資產已廣受海內外關注，國際上有影響的財經媒體，均對這一問題做了報道，認為巨額不良資產將對中國經濟的增長產生嚴重負面影響，有的甚至提出中國國有銀行“在技術上已經資不抵債”的判斷。在2003年初，國際著名評級公司標準普爾將中國內地銀行全部評為垃圾級。

　　國有商業(yè)銀行改革，中國并無太多選擇，只能前行。

　　以資產規(guī)模計，銀行業(yè)在中國整個金融體系中占有七分天下，而四大國有商業(yè)銀行又是銀行業(yè)的中堅，四大行問題不解決，中國金融業(yè)的系統(tǒng)風險就始終存在，日本和亞洲金融危機中的東南亞國家就是前車之鑒；其次，雖然當時資本市場已經過十多年發(fā)展，但資金配置功能仍微乎其微，銀行業(yè)仍是資金配置主渠道，四大銀行又占其半壁江山，因而國有銀行體制機制性問題不解決，中國資金配置的整體效率就很難提高，也將直接影響到國民經濟的運行質量和發(fā)展速度，以及市場經濟體系的建立與發(fā)展。

　　以不良貸款為例，單依靠商業(yè)銀行自身加以解決，并非完全不行，但可能需要很長時間。

　　“如果按商業(yè)銀行經營最好的年份算，不良貸款的消化估計至少要8至10年。環(huán)境的變化要求中國必須加快國有商業(yè)銀行改革�！� 全國人大財經委副主任委員、原央行副行長吳曉靈在對記者分析，“一方面，2006年年末，中國外資銀行人民幣市場的準入將進一步開放，外部競爭壓力加劇。另一方面要考慮防范金融風險的問題�！�

　　根據(jù)入世協(xié)議，中國銀行業(yè)將在五年過渡期后，向外資銀行全面開放。中國銀行業(yè)必須做好準備迎接競爭。

　　因此，早在2002年2月召開全國金融工作會議之前，時任國務院總理朱?F基就已下定決心，提出要對國有商業(yè)銀行進行改革，在這次會議上，銀行改革被定為接下來金融領域要解決的重要事項。

　　2003年3月，國務院新老領導班子完成交接，對銀行改革重任就落在了新的領導集體肩上。據(jù)記者了解，在新老領導集體尚未正式交接之際，新一屆“候任”政府領導就提出，希望以央行為首，盡快草擬一個改革方案。

　　2004年3月14日舉行的“兩會”記者會上，國務院總理溫家寶公開表示：“這次改革是背水一戰(zhàn)，只能成功，不能失敗�！�

　　
　　資源突破

　　決心已下，但資源從哪里來？成為擺在改革決策者們面前的重要難題。

　　一些研究人士認為，到2002年，要想四大國有商業(yè)銀行資本充足率達到巴塞爾協(xié)議8%的國際標準要求，必須要動用大約1萬億元的資金。

　　困難重重之下，在改革的設計工作中，首次提出了三個資產負債表――國家資產負債表、財政資產負債表與銀行體系資產負債表――的分析框架。

　　實際上，這也涉及改革的資源調用問題。在財政資產負債表下，當年可動用的財政資源極其有限。

　　經過1994年財稅改革，雖然中央財政稅收一直以高于GDP的速度在增加，但到2003年前后，GDP雖然超過11萬億元，但年度稅收也僅占GDP的12%左右，且一直處于財政赤字狀態(tài)。在1998年，財政已經通過發(fā)行2700億元特別國債形式，充實了四大銀行資本金，但至2002年已被侵蝕殆盡，從財政角度看，也不愿再填補這個“無底洞”。

　　在國家層面，當時可調用的“國有資產資源”，也即國家掌握的國有企業(yè)股權。據(jù)一位金融系統(tǒng)高級官員向記者透露，利用國有股資源充當改革成本，在當時已被考慮過多次，但由于股權分置改革尚未進行，二級市場條件也很差，這條路在當時走不通。

　　除此之外，還有央行的資產運用，即 “央行再貸款”，但再貸款當時已經做過很多，約束性偏弱，再貸款無法轉化成股權，并不能在公司治理結構上，對四大國有銀行做根本性的改變。

　　此次改革設計提出了動用央行外匯儲備的思路，并經多方案比較后提出“傾向”選擇此方式。這一創(chuàng)新思維，突破了以往充實商業(yè)銀行資本金的模式，并給當時國有商業(yè)銀行重組找到了“資源”鑰匙。

　　到2002年底，中國外匯儲備達到2864.1億美元，而且每年還以百分之幾十的速度增長，實際上到2003年底，中國外匯儲備就達到了4032.5億美元，年增長40%。在中國貿易順差不斷增長情況下，外匯儲備還將不斷增加，這為銀行業(yè)改革提供了強有力的資源支撐。

　　然而，由于四大國有商業(yè)銀行窟窿較大，動用外匯儲備這一資源，是否可完成全部銀行的重組？而通脹壓力是否會限制這一模式？

　　設計論證時也對此進行了分析，認為 “整個過程未傷及財政”，也“較少傷及外匯儲備”。其“限度在于釋放通貨膨脹的調控能力”，其中有利條件是：當時有“較低的基礎通貨膨脹率”和“較多的通貨膨脹調控工具”。

　　改革設計中也提出了通過加強對沖手段來防止貨幣供應量的超常增長：在向國有商業(yè)銀行注資的同時，央行使用特別準備金，要求被注資的銀行將資金存回到央行，央行同時付息，并逐步結匯。央行將視通脹的情況放寬回存和運用對沖手段調節(jié)。

　　這一設計的藝術性在于，通過多年平攤，將注資產生的貨幣供應量擴張平滑地逐步釋放，以降低可能的通貨膨脹壓力。

　　經過1998年亞洲金融危機，亞洲各國剛剛開始復蘇，中國也剛擺脫通貨緊縮，2003年的通貨膨脹水平還非常低。據(jù)記者了解，周小川行長在“5?19”匯報會上分析說，就給銀行系統(tǒng)注資而言，通貨緊縮比通貨膨脹的時機更好。而一旦低通脹時期過去，熨平注資帶來的通脹因素也就基本消失。

　　在這份文件中，也對今后幾年造成通貨膨脹條件的應對給予了足夠重視，特別標明對“通貨膨脹調控主要在于政府事項的優(yōu)先度擺放”，要進行“專題匯報”。

　　據(jù)記者從匯金公司了解，目前通過注資帶來的通脹壓力釋放已基本完畢。

　　改革風險

　　改革方案沒有回避此次改革的風險：除了通貨膨脹環(huán)境風險外，內部運作風險和外部審計可能出現(xiàn)的意外風險也是顧慮所在。

　　這其中最大的風險在于，如果注資之后，國有商業(yè)銀行經營仍可能再次陷入高不良貸款率甚至資不抵債的境地，也就意味著改革失敗。

　　根據(jù)央行系統(tǒng)參與改革的人士表示，在設計改革方案時，也分析了當時進行國有銀行改革重組的外部環(huán)境。從外部看，商業(yè)銀行重組改革后，也已具備了日后可持續(xù)的運營環(huán)境。

　　設計論證中也做了宏觀上的和制度上的條件分析。宏觀分析認為，按照中國經濟的規(guī)模和發(fā)展情況，未來數(shù)年，中國經濟仍保持較高增長不成問題，這就為國有商業(yè)銀行的經營提供了良好的宏觀環(huán)境。如果國有商業(yè)銀行自身經營不出大問題，不良貸款率不會再次無節(jié)制地增長。

　　為了給銀行提供幾年休養(yǎng)生息的機會，設計論證時分析認為，央行可適當提高貸款基準利率和存款基準利率，并使利差能夠覆蓋當前的業(yè)務成本和平均風險損失還應略有余地，使得銀行財務狀況進一步得以改善。

　　據(jù)參與此次改革設計的人士對記者表示，允許此利差存在的現(xiàn)實條件是，當時在拉動GDP的投資、出口和消費三駕馬車中，消費占比很低，而國民儲蓄率又過高，防止存款利率過高，可以降低居民的儲蓄意愿，進而將儲蓄資金轉化為消費，也促進直接融資渠道的加快發(fā)展。

　　據(jù)一位銀行系統(tǒng)的高級官員表示，在之前進行的國有企業(yè)改革中，銀行系統(tǒng)承擔了大量的輸血責任，當時四大行的不良貸款大量來自國企改革行政干預。這次銀行改革，一定程度上要反哺銀行體系。

　　或基于改革風險的復雜性，對銀行改革的先后順序，改革方案提出“兩家并行較好”，以防止一家試點可能出現(xiàn)意外。率先被選中的是建行和中行。

　　設計的情景分析以資產質量相對最好的建行來展開，認為建行需要用150億美元注資（實際上，在實施過程中，建行重組動用外匯儲備225億美元，比當初設想增加了50%），加上上市融資及發(fā)行次級債，可使建行資本充足率達到10%。

　　情景分析中動用外匯儲備注資“運作的實質”。以建行為例，注資后，“在央行口頭指導下，可逐步在銀行間市場賣出外匯換取人民幣，”其“實質效果是央行資產負債表的擴張并創(chuàng)造了投資渠道”。

　　改革設計時認為，建行在重組后，如果國民經濟不出現(xiàn)意外的增長危機，每年可創(chuàng)造凈利潤200億~230億元人民幣（重組第一年的2004年底，建行凈利潤就達到了490億元，到2010年上半年，建行凈利潤已經超過700億元），其中50億元用于分紅，央行通過持股所得分紅支付給建行特別準備金利息，其余150億元作為公積金，以趕上保持建行資產擴張率，使資本充足率不會下跌。

　　汪建熙對記者表示，對商業(yè)銀行改革的進程拿捏相當復雜，要考慮到緊迫的時間，同時也要考慮到國民經濟能否承受完全市場化的銀行體系，尤其是國有企業(yè)改革進度，就是怕如果幾大行同時市場化運作，國企的競爭力如差距太大會承受不了。實踐中，多數(shù)國企還是很爭氣的。

　　
　　爭取支持

　　在重組計劃中，資產質量相對最好的建行、中行就需動用外匯儲備各150億美元，同時啟動中行、建行兩家試點，則至少動用外匯儲備300億美元，已占2002年外匯儲備超過10%，這需要極大的政治決心。

　　因此，“5?19”匯報前后，也即改革方案的醞釀、協(xié)商階段，部委之間的溝通協(xié)調成了重要環(huán)節(jié)。

　　本次國有商業(yè)銀行重組，關系最密切的莫過于財政部。國有商業(yè)銀行原屬于財政部出資，1998年財政部又向四大銀行發(fā)行了2700億元的特別國債。在不良貸款率居高不下之時，必將沖蝕財政部的出資。財政部的態(tài)度至關重要，是否會有人批評帶來國有資產流失的嫌疑？

　　2003年初，周小川和時任財政部部長金人慶及常務副部長樓繼偉保持密切溝通。

　　央行方面提出，在這次改革重組中，不用財政部出錢，希望財政部能夠支持國有商業(yè)銀行的改革方案。而財政部方面也了解國有銀行的積弊已到了非改不可的地步，當即也表示支持。

　　有了這些溝通，財政部將繼續(xù)向商業(yè)銀行支付發(fā)行2700億元國債的利息，并繼續(xù)擔保四大資產管理公司向四大行發(fā)行的8200億元債券。

　　改革方案對上述需要財政的配套政策安排，均有提及。一位金融業(yè)人士表示，可見改革設計中的一些規(guī)劃，已經在之前尋找到了解決路徑。

　　除了尋找改革的資源、相關機構支持外，動用外儲，還需要考量法律程序問題。一位金融領域的高官對記者表示，任何決策，都需要法律程序正當性的支持，這在中外都是一致的，只不過中國的表現(xiàn)形式可能不同。

　　為此，在當年8月中旬，國務院領導布置，將這一改革的設計由央行進行法律溝通，征詢了時任全國人大常委會委員、人大財政經濟委員會副主任委員劉積斌、周正慶及人大預算工委副主任蘇寧等人的意見。

　　同時，國務院法制辦亦對注資問題進行了法律研究，并得出結論：設計方案不存在法律障礙。
　　在沒有法律障礙之后，這一改革動議也就順利向前推進。

　　2003年9月17日，國務院常務會議上，原則同意了加快國有獨資商業(yè)銀行股份制改革的匯報，同時決定由時任國務院副總理黃菊牽頭成立國有獨資商業(yè)銀行改革領導小組并任組長，時任國務院秘書長華建敏任副組長，周小川任辦公室主任。改革領導小組辦公室設在央行，主要承擔這次銀行改革的執(zhí)行任務。

　　第二天上午，這一改革方案也獲得了中央政治局常委的批準，改革方案被正式確定執(zhí)行。另外，這一注資方案的醞釀始終被置于十六屆三中全會的改革和討論修改之中，當年被正式通過的十六屆三中全會文件也明確地簡述了這一改革的決定。

　　10月19日，改革領導小組辦公室提出《中國銀行和建設銀行股份制改革實施方案》，其中建議設立投資公司方式完成注資：即由外管局設立投資公司，受國務院授權進行資本運作的投資公司。

　　2003年11月22日，經總理溫家寶，時任副總理黃菊、吳儀等國務院領導分別圈閱同意，匯金公司成立。

　　國際上，央行官員在2004年初參加國際清算銀行1月份的會議時，還就改革的部署，向時任美聯(lián)儲主席格林斯潘、歐洲央行行長特里謝及巴塞爾委員會主席等人進行了說明，以期得到國際金融界的理解。

　　在當時，美國和歐洲都認為中國自己搞不好銀行體系，勸說中國應該引入外資銀行，并聘用既有國際性的會計師事務所、律師事務所和評估機構，最后依靠國際資本市場的規(guī)則和力量達到規(guī)范運營。

　　除了基本采用后面兩條建議外，這次改革摒棄了依靠外資機構來重組國有商業(yè)銀行的方式。

　　從2003年的PPT 到隨后啟動的新一輪銀改，一方面試圖在財政資源之外另辟蹊徑，并最后體現(xiàn)在動用外匯儲備上；另一方面則是做實出資人，避免因財政注資導致的出資人實際缺位現(xiàn)象，從而使公司治理落到實處，這體現(xiàn)在后來匯金的成立和運作上。

　　如今再看2003年方案的實際運作，以外匯注資為突破口，以匯金為平臺和抓手，則重組、股改、引進戰(zhàn)投和上市四步緊密銜接，次第敲響，財務重組和制度建設齊頭并進，節(jié)約了時間成本，規(guī)避了風險窗口，充分體現(xiàn)了“在線修理”原則的妙用。

　　未竟之局

　　正是這次改革，徹底改變了四大國有商業(yè)銀行的財務狀況，改變了國有股單一的股權結構，建立了現(xiàn)代公司治理架構，并用國際資本市場規(guī)則持續(xù)地規(guī)范銀行的運作，持續(xù)創(chuàng)造盈利能力。這也奠定它們能持續(xù)為實體經濟提供融資服務的能力和基礎。

　　股改領導小組辦公室深知，其任務不只是工農中建四家的改革，后來加進了交行、廣發(fā)行和光大銀行等，更重要的是闖出一種重組的模式。

　　更為直接的作用是，這次改革為中國整個銀行體系帶來了相當大的改革紅利，激活了銀行業(yè)價值。至2007年，中信銀行、北京銀行、南京銀行等上市，受到了投資者熱烈追捧。粗略估算，這次改革為中國銀行業(yè)增值約2萬億元。

　　此次改革重組，還開創(chuàng)了一個新的維護金融穩(wěn)定的路徑，央行動用資源重組問題金融機構。這一實踐在本次金融危機中被各國廣泛采用，央行在維護金融穩(wěn)定上的作用突顯。

　　一位參與此次銀行重組改革的人士回憶本次金融危機，以及當年銀行業(yè)改革的經驗，認為改革應該立足于本國，而且必須早改；改革的路徑要與國際接軌。

　　從當初的“隱患重重，技術已經破產”，到今天市值躋身于國際前列，踏上改革“不歸之路”的金融家們在欣慰之余，亦深感責任與壓力的重大。

　　周小川認為，下一步金融體制改革還有許多大關要過；郭樹清亦有同感，他將改制上市視為“現(xiàn)代銀行制度在中國的初步建立”。多位銀行業(yè)權威人士強調，此次改革起始于精心設計的制度框架，而更為深層的銀行及金融改革既涉及制度設計，即厘清政府與市場、銀行的關系，也涉及治理結構的深化和完善。其間既蘊含著老問題，也警示著新問題，這些構成了國有商業(yè)銀行改革“形似神不似”的復雜內涵。

　　可以說，完成銀行改革的未竟之局，既在銀行之內，更在銀行之外。中國商業(yè)銀行深層次改革能否成功，有賴于中國金融體系更深層次的變革，當然更取決于改革者的政治智慧與改革力量的互動。

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國有銀行改革之決策路徑解析